สรุปสำหรับผู้บริหารเรื่อง การกระจายอำนาจการปกครองท้องถิ่นของประเทศไทย

1. หลักการจัดระเบียบการปกครอง

หลักการพื้นฐานของการจัดระเบียบการปกครอง/บริหารราชการแผ่นดินของนานาประเทศ แบ่งได้เป็น

(1) การรวมอำนาจปกครอง ( Centralization ) เป็นการรวมอำนาจการตัดสินใจและการดำเนินการต่างๆไว้ที่ ราชการส่วนกลาง ได้แก่ คณะรัฐมนตรี กระทรวง ทบวง กรม และเจ้าหน้าที่ของรัฐที่สังกัดราชการส่วนกลาง ที่สามารถใช้อำนาจบริหารครอบคลุมทั่วประเทศ เป็นหลักที่ถือเอาสิทธิขาดในการปกครองเป็นที่ตั้ง

(2) การกระจายอำนาจ (Decentralization ) เป็นวิธีการที่รัฐ / ราชการส่วนกลาง โอนอำนาจการปกครอง หรือ บริหารบางส่วนบางเรื่อง ที่เกี่ยวกับการจัดบริการสาธารณะให้องค์กรหรือนิติบุคคลอื่นรับไปดำเนินการแทน ภายใน อาณาเขตของแต่ละท้องถิ่น ด้วยงบประมาณและเจ้าหน้าที่ของท้องถิ่น โดยมีอิสระพอสมควร ราชการส่วนกลางเพียงกำกับดูแล (มิใช่บังคับบัญชา) เป็นหลักที่ถือเอาเสรีภาพของประชาชนที่จะปกครองตนเองเป็นที่ตั้ง

(3) การแบ่งอำนาจ (Deconcentration ) เกิดจากข้อจำกัดของการรวมอำนาจในเรื่องของความล่าช้าและไม่ ทั่วถึงทุกท้องที่พร้อมๆกัน ราชการส่วนกลางจึงแบ่งมอบอำนาจการตัดสินใจทางการบริหารในบางเรื่องให้เจ้าหน้าที่ของราชการส่วนกลางที่ส่งไปประจำปฏิบัติหน้าที่ในภูมิภาค / เขตการปกครองต่างๆ (Field office) สามารถปฏิบัติงานได้บรรลุ นโยบายและวัตถุประสงค์ของราชการส่วนกลาง

2. รูปแบบและความสัมพันธ์ของการจัดระเบียบการปกครอง

จากหลักการพื้นฐานข้างต้น ประเทศต่างๆทั่วโลก รวมทั้งประเทศไทย ต่างก็จัดรูปแบบการปกครองบนหลักการ ดังกล่าวแต่จะแตกต่างกันไปตามประวัติการปกครอง / การจัดตั้ง / ความเป็นประเทศ โดยอาจแบ่งได้เป็น 3 ประเภท ใหญ่ ๆ ได้ดังนี้

(1) แบบที่ส่วนกลางมีอำนาจมาก หรือ เรียกอีกอย่างหนึ่งว่า เป็นการปกครองโดยรัฐบาลกลาง / ส่วนกลาง ส่วนท้องถิ่นมีอำนาจหน้าที่ดำเนินงานตามที่ได้รับมอบหมายจากส่วนกลางในรูปของเงินอุดหนุนเฉพาะกิจให้ท้องถิ่นดำเนินการตามที่ส่วนกลางเห็นสมควรภายใต้การดูแลของส่วนกลางทั้งก่อนและหลังดำเนินการผ่านทางกระบวนการทางการเงิน อาทิ ญี่ปุ่น ไทย และอังกฤษ(ในยุคนายกรัฐมนตรี มากาเรต แทชเชอร์)

(2) แบบที่ท้องถิ่นมีอำนาจมาก เป็นรูปแบบที่พบในประเทศเกิดใหม่ที่ท้องถิ่นเกิดก่อนรัฐบาลกลาง อำนาจ รัฐบาลกลางคือ อำนาจที่ท้องถิ่นต่างๆมอบให้ ดังนั้น ท้องถิ่นจะรับผิดชอบจัดทำกิจกรรมสาธารณะต่างๆ ยกเว้น กิจกรรมระดับชาติ / ระดับประเทศ อาทิ สหรัฐอเมริกา สวีเดน แคนาดา ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์

(3) แบบที่พยายามหาดุลยภาพระหว่างส่วนกลางและท้องถิ่น อาทิ ฝรั่งเศส มีการปรับปรุงรูปแบบความสัมพันธ์ ระหว่างส่วนกลาง - ท้องถิ่น เพื่อให้ท้องถิ่นมีความคล่องตัวมากขึ้น โดยปรับบทบาทในการควบคุมของ "ผู้ว่าฯ" ที่รัฐบาลแต่งตั้งที่เคยมีอำนาจมากให้ทำหน้าที่เป็นเพียง "ผู้ประสานงาน" และดูแลงบประมาณจากส่วนกลาง ขณะเดียวกันก็มีการจัดการดูแลในระดับ "มณฑล" (Region) โดยดูแลเฉพาะเรื่องการวางแผนพัฒนาในเขตพื้นที่นั้นๆเป็นสำคัญ

3. รูปแบบของหน่วยงานปกครองท้องถิ่น

แม้จะมีความหลากหลายในการจัดองค์กร / รูปแบบของหน่วยการปกครองท้องถิ่น แต่โดยทั่วไปอาจสรุปได้ว่า มีหน่วยการปกครองท้องถิ่น 3 รูปแบบ คือ

(1) หน่วยการปกครองท้องถิ่นประเภทมหานคร ได้แก่การบริหารมหานครต่างๆ อาทิ โตเกียว นิวยอร์ก ลอนดอน กทม. ฯลฯ

(2) หน่วยการปกครองท้องถิ่นของชุมชนที่เป็นเมือง อาทิ เทศบาล หรือ County

(3) หน่วยการปกครองท้องถิ่นของชุมชนขนาดเล็ก / ชุมชนชนบท อาทิ Villege ของสหรัฐอเมริกา หรือ อบต.ของ ไทย

4. การปกครองท้องถิ่นของไทย

ประเทศไทยได้ใช้หลักการจัดระเบียบการปกครองทั้ง 3 รูปแบบ ในที่นี้จะขอสรุปลักษณะการกระจายอำนาจให้การปกครองท้องถิ่นของไทย ตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 5 มาจนถึงปัจจุบัน โดยแบ่งออกเป็น 3 ช่วง ดังนี้

ช่วงแรก ตั้งแต่การปฏิรูประบบราชการสมัย ร.5 จนถึงการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 ช่วงนี้รัฐยังรวมศูนย์อำนาจการปกครองไว้ที่ส่วนกลางเป็นส่วนใหญ่ การแบ่งอำนาจให้ภูมิภาค และกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นยังมีน้อย ในส่วนกลางมีการจัดตั้งกระทรวง ทบวง กรม ต่างๆ ส่วนภูมิภาคมีการจัดตั้งแขวง อำเภอ เมือง ส่วนท้องถิ่นมีการจัดตั้งสุขาภิบาลกรุงเทพฯ กับสุขาภิบาลหัวเมือง โดยได้ตรา พระราชบัญญัติจัดการสุขาภิบาลตามหัวเมือง ร.ศ. 127 ขึ้น รองรับการจัดตั้งสุขาภิบาลในพื้นที่ที่พร้อม ซึ่งมีการจัดตั้งน้อยมาก ไม่ได้ขยายไปทั่วราชอาณาจักร

ช่วงที่สอง ตั้งแต่การเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 จนถึง พ.ศ. 2540 เป็นช่วง 65 ปีที่มีวิวัฒนาการของการปกครองท้องถิ่น หรือการกระจายอำนาจมาก เริ่มจากการจัดตั้งเทศบาลในปี 2476 สภาจังหวัดในปี 2481 สุขาภิบาลในปี 2495 องค์การบริหารส่วนตำบลในปี 2499 เป็นการเริ่มให้มีรูปแบบการปกครองท้องถิ่นในเขตเมืองก่อน แม้จะมีการเลือกตั้งสภาท้องถิ่น แต่ผู้บริหารของสุขาภิบาลและองค์การบริหารส่วนจังหวัดยังมาจากข้าราชการและ ผู้บริหาร อบต. มาจากกำนัน ไม่ใช่มาจากการเลือกตั้งของราษฎร การมีส่วนร่วมของประชาชนจึงไม่สามารถทำได้อย่างเต็มที่ นอกจากนั้นเริ่มมีการจัดการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ เช่น กรุงเทพมหานครเมื่อปี 2518 เมืองพัทยาเมื่อปี 2521 ต่อมาก็ได้มีการปรับรูปแบบขององค์กร ปกครองท้องถิ่นให้เหมาะสมยิ่งขึ้น เช่น พ.ร.บ. กรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 พ.ร.บ.สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537

ช่วงที่สาม ปี 2540 - ปัจจุบัน เมื่อมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 จึงได้กำหนดเรื่องการกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นไว้ชัดเจนขึ้น โดยให้ท้องถิ่นมีอำนาจอิสระในการบริหารงานของตนเองมากขึ้น ผู้บริหารและสภาท้องถิ่นมาจากการเลือกตั้ง เพิ่มเติมหน้าที่เกี่ยวกับการทำนุบำรุง ศิลปวัฒนธรรม จารีตประเพณีท้องถิ่น และการอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมมากขึ้น โดยมีกฎหมายรองรับให้มีเป้าหมายในการกระจายอำนาจที่ชัดเจน เช่น ให้ท้องถิ่นมี รายได้เป็น 20 % ของรายได้รัฐบาลภายในปี 2544 และ 35 % ภายในปี 2549 ดำเนินการถ่ายโอนภารกิจหน้าที่ที่มีความซ้ำซ้อนระหว่างส่วนกลาง ภูมิภาค กับท้องถิ่นให้แล้วเสร็จภายใน 4 ปี ทำให้ต้องมีการปรับปรุงกฎหมายของ ท้องถิ่นรูปแบบต่างๆ เพื่อให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ และจัดตั้งองค์กรรองรับเพื่อให้การกระจายอำนาจการปกครองแก่ท้องถิ่นเกิดขึ้นอย่างจริงจัง เป็นรูปธรรม ภายใต้กรอบเวลาและเงื่อนไขที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ และกฎหมายประกอบฉบับต่างๆ

5. บทสรุป

พิจารณาในแง่รูปแบบและความสัมพันธ์ของการจัดระเบียบการปกครองแล้ว สรุปได้ว่า การปกครองท้องถิ่นของ ไทย ในระยะแรก เป็นรูปแบบที่ส่วนกลางมีอำนาจมาก ผู้บริหารท้องถิ่นมาจากการแต่งตั้งเป็นส่วนใหญ่ ขาดอำนาจอิสระ ทางการเงิน การคลัง การจัดเก็บภาษีอากรต่างๆ ต่อเมื่อมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 แล้ว จึงมีการปรับปรุงรูปแบบขององค์กรปกครองท้องถิ่น เพิ่มหน้าที่ กระจายอำนาจด้านการเงิน การคลัง งบประมาณ และการจัดเก็บภาษีต่างๆมากขึ้น และเพิ่มมิติใหม่ในการควบคุมตัวผู้บริหารท้องถิ่นโดยประชาชน ด้วยการเข้าชื่อเสนอ ข้อบังคับท้องถิ่น และเข้าชื่อถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่นได้ด้วย ซึ่งเมื่อมีการกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญ และกฏหมายที่เกี่ยวข้องครบถ้วนสมบูรณ์แล้ว ท้องถิ่นก็จะมีอำนาจอิสระในการบริหารงานของตนเองได้มากขึ้น โดย ส่วนกลางก็ยังมีกลไกในการกำกับดูแลการดำเนินการของท้องถิ่นผ่าน คณะกรรมการระดับต่างๆในรูปแบบไตรภาคี ทำให้ การใช้อำนาจจากส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคและท้องถิ่น เกิดดุลยภาพที่เหมาะสมมากยิ่งขึ้น

**********************************


 

ประวัติการปกครองท้องถิ่นของไทย

1) ก่อนจะกล่าวถึงประวัติการปกครองท้องถิ่นของไทย ขอกล่าวถึงหลักในการจัดระเบียบบริหารราชการ แผ่นดินซึ่งนิยมใช้อยู่ในประเทศต่างๆ มี 3 หลัก คือ

หลักการรวมอำนาจปกครอง ( Centralization )

หลักการแบ่งอำนาจปกครอง ( Deconcentration )

หลักการกระจายอำนาจปกครอง ( Decentralization )

การใช้อำนาจปกครองทั้ง 3 รูปแบบมีจุดอ่อนและจุดแข็งที่แตกต่างกันออกไป การจะใช้หลักการปกครอง ชนิดใด ขึ้นกับสถานการณ์แต่ละประเทศ ขีดขั้นความรู้ความสามารถ และความพร้อมของประชาชน การรวมอำนาจ แบ่งอำนาจ และการกระจายอำนาจปกครอง มีลักษณะสำคัญ จุดแข็ง และจุดอ่อน ที่แตกต่างกันดังนี้

 

 

การรวมอำนาจปกครอง
( Centralization )

การแบ่งอำนาจปกครอง
( Deconcentration )

การกระจายอำนาจปกครอง
(Decentralization )

ลักษณะสำคัญ
มีการรวมกำลังทหารและตำรวจไว้ที่ส่วนกลาง
รวมอำนาจการวินิจฉัยไว้ส่วนกลาง
มีลำดับขั้นการบังคับบัญชา เจ้าหน้าที่ลดหลั่นกันลงไป
จุดแข็ง
ทำให้อำนาจรัฐมั่นคง
อำนวยการบริการและเกิดประโยชน์โดยเสมอหน้า
ก่อให้เกิดการประหยัดกว่าการกระจายอำนาจการปกครอง
รักษาเอกภาพในการปกครองและการบริหารงาน
มีเจ้าหน้าที่ที่มีความรู้ความสามารถดีกว่าเจ้าหน้าที่ท้องถิ่น
จุดอ่อน
ไม่สามารถดำเนินกิจกรรมทุกอย่างให้เกิดผลดีทุกท้องที่อย่างทั่วถึง
ระเบียบแบบแผนมีมากมายหลายขั้นตอน
ไม่สอดคล้องกับหลักการปกครองในระบอบประชาธิปไตยเนื่องจากไม่กระจายอำนาจให้ประชาชนมีอิสระ ในการปกครองตนเอง
ไม่อาจตอบสนองความต้องการของประชาชนได้อย่างแท้จริง

ลักษณะสำคัญ
ต้องมีรัฐบาล เป็นการบริหาร ราชการส่วนกลาง
มีหน้าที่เป็นตัวแทนส่วนกลาง ออกไปปฏิบัติหน้าที่
ส่วนกลางแบ่ง/มอบอำนาจในการบริหารงานบางส่วนบางเรื่อง โดย มิได้ตัดอำนาจจากส่วนกลางอย่างเด็ดขาด
จุดแข็ง
เป็นก้าวแรกสู่การกระจายอำนาจการปกครอง
ทำให้การปฏิบัติราชการตามเขตการปกครองสำเร็จลุล่วงไปโดยเร็ว
มีการประสานระหว่างส่วนกลางกับท้องถิ่นดีขึ้น
มีประโยชน์สำหรับประเทศที่ประชาชนยังไม่มีความพร้อมอย่าง เต็มที่
จุดอ่อน
การส่งเจ้าหน้าที่จากส่วนกลางออกไปในแต่ละพื้นที่ แสดงว่ารัฐบาลยังไม่เชื่อความสมารถของท้องถิ่น
ถ้าส่วนกลางแบ่งมอบอำนาจให้น้อย การบริหารจะยิ่งช้า
ไม่เป็นธรรมเนื่องจากใช้ทรัพยากรการบริหาร (คน) มาจากท้องถิ่นอื่น

ลักษณะสำคัญ
มีการจัดตั้งองค์กรเป็นนิติบุคคลเพิ่มขึ้นจากส่วนกลาง
มีการเลือกตั้งสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น
มีอำนาจอิสระในการปกครองตนเองได้ตามสมควร
มีงบประมาณและรายได้เป็นของท้องถิ่นเอง
มีเจ้าหน้าที่ปฏิบัติงานเป็นของท้องถิ่นเอง
จุดแข็ง
ตอบสนองความต้องการของ ท้องถิ่นได้ดีขึ้น
แบ่งภาระของส่วนกลางได้บ้าง
ราษฎรมีความสนใจ รู้จักรับผิดชอบในการปกครองท้องถิ่นของตนเองมากขึ้น
จุดอ่อน
อาจทำลายเอกภาพทางการปกครองและความมั่นคงของประเทศ
ประชาชนเพ่งเล็งประโยชน์ของท้องถิ่นมากกว่าส่วนรวม
อาจมีการใช้อำนาจที่ไม่เป็นธรรมของผู้บริหารที่มาจากการเลือกตั้งกับคู่แข่งหรือพรรคตรงข้าม
มีความสิ้นเปลืองมาก ต้นทุนสูง

 

สำหรับประเทศไทยในปัจจุบันมีการใช้หลักการปกครองทั้ง 3 แบบ ผสมผสานกัน คือ การรวมอำนาจการปกครองในราชการบริหารส่วนกลาง การแบ่งอำนาจปกครองในราชการบริหารส่วนภูมิภาค และการกระจายอำนาจการปกครองในราชการบริหารส่วนท้องถิ่น

2) ประวัติการปกครองท้องถิ่นในประเทศไทย ( พ.ศ. 2475-2543)

หลังจากทราบถึงลักษณะสำคัญ จุดแข็งและจุดอ่อนของการบริหารราชการแผ่นดิน หรือการใช้อำนาจ ปกครองรูปแบบต่างๆแล้ว ในส่วนนี้จะกล่าวถึงประวัติและรูปแบบการกระจายอำนาจการปกครองหรือการปกครองท้องถิ่นของไทย ตั้งแต่การเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 จนถึงปัจจุบัน โดยสรุปสาระสำคัญจากกฎหมายหลักที่เกี่ยวข้องกับการปกครองท้องถิ่น โดยตรงดังนี้

 

กฎหมาย

สาระสำคัญ

ผลของกฎหมาย

1 พระราชบัญญัติว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2476

จัดระเบียบบริหารราชการเป็น 3 ส่วนคือ ส่วนกลาง ภูมิภาค และ ท้องถิ่น

ส่วนกลาง คือ คณะรัฐมนตรี

ส่วนภูมิภาค จะส่งข้าราชการไปประจำ

ส่วนท้องถิ่น หมายถึง เทศบาล
กระทรวงเป็นทบวงการเมืองมีฐานะเป็นนิติบุคคล
โอนอำนาจการบริหารราชการส่วนภูมิภาคจากผู้ว่าราชการจังหวัดให้กรมการจังหวัด จากนายอำเภอให้กรมการอำเภอ
ยกเลิกมณฑล เหลือจังหวัดและอำเภอ
กำหนดท้องถิ่นเพิ่มขึ้นใหม่คือ เทศบาล

มีการระบุถึงราชการส่วนส่วนท้องถิ่นเป็นครั้งแรก

2. พระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล พ.ศ. 2476

กำหนดให้มีเทศบาล 3 ระดับคือ เทศบาลนคร เทศบาลเมือง เทศบาลตำบล โดยมีโครงสร้างองค์กรคือ สภาเทศบาลและคณะเทศมนตรี มีฐานะเป็นนิติบุคคล มีงบประมาณ ทรัพย์สิน เจ้าหน้าที่ มีอำนาจอิสระ ที่จะปฏิบัติงานในเขตพื้นที่ตนเอง ตามที่กฎหมายบัญญัติ

มีองค์กรการปกครองท้องถิ่นที่เรียกว่า "เทศบาล" เป็น ครั้งแรก

3. พระราชบัญญัติสภาจังหวัด พ.ศ. 2481

แยกกฎหมายเกี่ยวกับสภาจังหวัดออกจากกฎหมายของเทศบาล แต่สภาจังหวัดยังไม่เป็นนิติบุคคลและเป็นองค์กรท้องถิ่นตามกฎหมาย ตั้งขึ้นเพื่อส่งเสริมความรู้ ความเข้าใจของบุคคลในท้องถิ่น และเป็นสภาที่ปรึกษาแก่กรมการจังหวัดตามที่กำหนด

แยกสภาจังหวัดออกจาก พ.ร.บ. ของเทศบาล แต่ยังไม่มีฐานะเป็นองค์กรปกครองท้องถิ่น

4. พ.ร.บ.สุขาภิบาล พ.ศ. 2495

จัดตั้ง "สุขาภิบาล" เป็นองค์กรปกครองท้องถิ่นนอกเขตเมือง บริหารในรูปแบบคณะกรรมการ ไม่มีสภา โดยกำหนดหลักเกณฑ์ในการจัดตั้งไว้ 2 ข้อ คือ เป็นที่ตั้งที่ว่าการอำเภอ/กิ่งอำเภอ ชุมชนใหญ่มีตลาดการค้าอย่างน้อย 100 ห้อง ราษฎรอย่างน้อย 1,500 คน มีพื้นที่ 1-4 ตร.กม.

เกิดสุขาภาบาลรูปแบบใหม่ โดยผสมผสานรูปแบบของเทศบาลกับสุขาภิบาลหัวเมืองเดิม ตาม พ.ร.บ. สุขาภิบาลหัวเมือง ร.ศ. 127 เพื่อเตรียมความพร้อมยก,ฐานะเป็นเทศบาลต่อไป

5. พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2495

ยกเลิก พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2476 โดยให้ปลัด-กระทรวงมีอำนาจรับผิดชอบในราชการประจำของกระทรวง กระจายอำนาจจากส่วนกลางไปยังส่วนภูมิภาค ( จังหวัด/อำเภอ) จัดตั้ง "ภาค" เพิ่มขึ้นอีกระดับ เพิ่ม "สุขาภิบาล" เป็นรูปแบบหนึ่งของการปกครอง ท้องถิ่น

มีราชการส่วนภูมิภาคระดับ"ภาค"เกิดขึ้นเป็นครั้งแรก

6. พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496

ปรับปรุง พ.ร.บ.เทศบาล พ.ศ. 2486 ให้มีความเหมาะสม ในเรื่องเกณฑ์การจัดตั้ง ส่วนโครงสร้างประกอบด้วยสภาเทศบาล และคณะเทศมนตรีเช่นเดิม

ปรับปรุงหลักเกณฑ์การจัดตั้งเทศบาลและกำหนดเกณฑ์การแบ่งระดับของเทศบาล

7. พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ. 2498

เกิดองค์กรปกครองท้องถิ่นใหม่เรียกว่า "องค์กรบริหารส่าวนจังหวัด" (อบจ.) ประกอบด้วย "สภาจังหวัด" และ "ผู้ว่าราชการจังหวัด" สภาจังหวัดทำหน้าที่นิติบัญญัติ กำหนดนโยบายการบริหาร และควบคุมฝ่ายบริหาร ต่างจากสภาจังหวัดเดิมตาม พ.ร.บ. สภาจังหวัดปี 2481 ที่เป็นเพียงสภาที่ปรึกษาเท่านั้น

เกิด อบจ. ที่เป็น องค์กรปกครองท้องถิ่นที่เต็มรูปแบบมากขึ้น

8. พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนตำบล พ.ศ. 2499

กำหนดให้ตำบลเป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่นอย่างสมบูรณ์ มีฐานะเป็นนิติบุคคล มีรายได้ รายจ่าย และพนักงานตำบลที่ได้รับงบประมาณของตนเอง สามารถดำเนินกิจการของตำบลได้อย่างอิสระ ให้ชื่อว่า "องค์การบริหารส่วนตำบล" (อบต.)

เกิดองค์การปกครองท้องถิ่นรูปแบบ อบต. ขึ้นอีกรูปแบบหนึ่ง แต่ไม่ค่อยประสบความสำเร็จเพราะประชาชนไม่เลื่อมใสศรัทธาสนใจเข้าร่วมกิจกรรม มีการครอบงำจากข้าราชการ ความไม่สันทัดของสมาชิกและรายได้ที่ไม่เพียงพอในการจัดทำโครงการพัฒนาต่างๆ

9. ประกาศของคณะปฏิวัติที่ 326 ลงวันที่ 13 ธันวาคม 2515

จัดระเบียบการบริหารระดับตำบลใหม่ มีสภาตำบลเพียงรูปแบบเดียว ไม่มีฐานะเป็นนิติบุคคล และหน่วยการปกครองท้องถิ่น จนกระทั้งปี 2518 สภาตำบลมีคณะกรรมการสภาตำบล เป็นองค์กรบริหาร มีกำนันเป็นประธาน ผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจำตำบล และกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ที่ราษฎรเลือกหมู่บ้านละ 1 คน เป็นกรรมการ ปลัดอำเภอ/พัฒนากร เป็นที่ปรึกษา ครูประชาบาลเป็นเลขานุการ

อบต.ในฐานะองค์กรปกครองท้องถิ่นถูกยกเลิก มีเพียงสภาตำบล จึงไม่มีสภา มีเพียงคณะกรรมการสภาตำบลเป็นองค์กรบริหาร

10. ประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ 335 ลงวันที่ 13 ธันวาคม 2515

รวมเอากิจการนครหลวงกรุงเทพธนบุรี อบจ.พระนคร,อบจ.ธนบุรี,สุขาภิบาลใน จ.พระนคร และ จ.ธนบุรี เป็นจังหวัดพิเศษ เรียกว่า "กรุงเทพมหานคร" โดยมีผู้ว่าฯมาจากการแต่งตั้ง และสมาชิกสภามาจากการเลือกตั้งเขตละ 1 คน

กทม.ยังมีฐานะเป็น ราชการส่วนภูมิภาคตามกฎหมาย

11. พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2518

กทม. เป็นการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษโดยสมบูรณ์ทั้งผู้ว่าฯและสมาชิกสภา กทม. ล้วนมาจกการเลือกตั้ง มีความเป็นอิสระในการดำเนินงานมากขึ้น แต่ในช่วง 10 ปี แรก ให้ผู้ว่ามาจากการแต่งตั้งไปก่อน ฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติ ไม่อาจก้าวก่ายอำนาจหน้าที่ระหว่างกันได้

เกิดการปกครอง ท้องถิ่นรูปแบบพิเศษเป็นองค์กรแรก

12.พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. 2521

กำหนดท้องถิ่นรูปแบบพิเศษขึ้นอีกประเภทหนึ่งคือ เมืองพัทยา รูปแบบการบริหารแบบผู้จัดการเทศบาล โครงสร้างประกอบด้วยสภาเมืองพัทยาจำนวน 17 คน เลือกเป็นนายก 1 คน แต่ไม่มีอำนาจบริหาร กับ ปลัดเมืองพัทยาที่สภาเมืองพัทยาเป็นผู้ว่าจ้าง มีวาระไม่เกิน 4 ปี

มีการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษเพิ่มขึ้นอีก 1 แบบ

13. พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528

ปรับปรุง พ.ร.บ. กทม. ให้ฝ่ายบริหารคือ ผู้ว่าฯมาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรง พร้อมกับสภา กทม./สมาชิกสภาเขต

กรุงเทพมหานครมีลักษณะเป็นองค์การปกครองท้องถิ่นที่สมบูรณ์ขึ้น

14. พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534

เป็นการผนึกกำลังภาคราชการ มีการปรับปรุงการใช้อำนาจและแบ่งอำนาจระหว่างกันอย่างชัดเจน มีการระบุหน้าที่ส่วนราชการ กำหนดระบบการมอบอำนาจลดหลั่นกัน ในส่วนท้องถิ่นได้แบ่งเป็น อบจ./เทศบาล/และราชการส่วนท้องถิ่นอื่นที่กฎหมายกำหนด

 

15. พระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537

สภาตำบล ตามกฎหมายลักษณะปกครองท้องที่ มีฐานะเป็นนิติบุคคล โครงสร้างการบริหารใช้รูปแบบกรรมการ สมาชิกประกอบด้วยกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ฯ และสมาชิกจากการเลือกตั้งหมู่บ้านละ 2 คน อยู่ในวาระ 4 ปี

สภาตำบลมีรายได้ไม่ต่ำกว่า 1.5 แสนบาท 3 ปี ย้อนหลัง ให้จัดตั้งเป็น อบต. ซึ่งมีทั้งสภา อบต. และคณะกรรมการบริหาร อบต. ที่สมาชิกเลือกกันเอง

เกิดสภาตำบลที่มีอำนาจอิสระมากขึ้น และ อบต.ที่เป็นองค์กรปกครองท้องถิ่นที่สมบูรณ์แบบ

16. รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540

บัญญัติเรื่องการปกครองท้องถิ่นไว้ในหมวด 9 เป็นครั้งแรกของประวัติศาสตร์รัฐธรรมนูญไทย โดยบัญญัติเรื่องการกระจายอำนาจและการปกครองส่วนท้องถิ่นไว้อย่างชัดแจ้งหลายประเด็น
ด้านองค์กร ให้ท้องถิ่นมีอิสระในการบริหารงานของตนเอง ตามความต้องการของประชาชน มีองค์ประกอบทั้งสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น ที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน
ด้านการบริหาร ท้องถิ่นมีอิสระในการบริหารงาน สามารถกำหนดนโยบายของตนเอง มีอิสระทั้งด้านการเงิน การคลัง และการบริหารบุคคล
ด้านอำนาจหน้าที่ กำหนดหน้าที่ระหว่างรัฐกับท้องถิ่นและท้องถิ่นด้วยกัน โดยเฉพาะการจัดบริการสาธารณะ การจัดสรรรายได้จากภาษีอากร ให้มีคณะกรรมการไตรภาคีทบทวนทุก 5 ปี
ด้านการมีส่วนร่วมของประชาชน ส่งเสริมสนับสนุนประชาชนให้มีส่วนร่วมในการสงวน บำรุง ใช้ ทรัพยากรธรรมชาติ และควบคุมกำจัดมลพิษจากสิ่งแวดล้อม ประชาชนมีสิทธิฟ้องร้ององค์กรปกครองท้องถิ่น ในการกระทำหรือละเว้นการกระทำของท้องถิ่น/พนักงาน ประชาชน 3 ใน 4 มีสิทธิเข้าชื่อเพื่อขอถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นได้ ประชาชนกิ่งหนึ่งของผู้มีสิทธิสามารถเสนอให้มีการออกข้อบัญญัติของท้องถิ่นได้

มีการแต่งตั้งคณะกรรมการกระจายอำนาจการปกครองสู่ท้องถิ่น และกำหนดระยะเวลาและขั้นตอนในการกระจายอำนาจหน้าที่ งบประมาณให้กับท้องถิ่นมากและ ชัดเจนยิ่งขึ้น

17. พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540

อบจ.เป็นนิติบุคคลและราชการส่วนท้องถิ่น
เขต อบจ.ได้แก่เขตจังหวัด
โครงสร้างประกอบด้วยสภา อบจ. และนายก อบจ.
อำนาจหน้าที่เน้นหนักการจัดทำแผนพัฒนา สนับสนุนการพัฒนาสภาตำบลและท้องถิ่นอื่น
มีแหล่งรายได้เพิ่มขึ้นทำนองเดียวกับ อบต.
พนักงานส่วนจังหวัดเดิมเปลี่ยนเป็นข้าราชการ อบจ.

 

18. พระราชบัญญัติเปลี่ยนแปลงฐานะสุขาภิบาลเป็นเทศบาล

เปลี่ยนสุขาภิบาล 980 แห่งเป็นเทศบาลตำบล มีผลแต่ 25 พ.ค. 2542
กรรมการสุขาภิบาลที่มาจากการเลือกตั้งเปลี่ยนเป็นสมาชิกสภา เทศบาล เลือกเพิ่มอีก 3 คน เป็น 12 คน เลือกกันเองเป็นนายกเทศมนตรี และประธานสภา

ยกเลิกสุขาภิบาลทั้งหมด ยกฐานะเป็นเทศบาลตำบล

19. พระราชบัญญัติเทศบาล(ฉบับที่ 10) พ.ศ. 2542

มีผลบังคับใช้แต่ 11 มี.ค. 2542
แก้ไขวาระของสมาชิกสภาเทศบาลจาก 5 ปี เหลือ 4 ปี
เพิ่มเติมลักษณะของสภาเทศบาล
การพ้นสมาชิกภาพสมาชิกสภาเทศบาล
การถอดถอนสมาชิกสภาเทศบาลโดยผู้มีสิทธิ์เลือกตั้ง
เพิ่มอำนาจหน้าที่ในการบำรุงรักษาศิลปะวัฒนธรรม จารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น ฯลฯ

 

20. พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2542

เพิ่มเติมสาระสำคัญดังนี้
เหตุแห่งการสิ้นสุดสมาชิกภาพของสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด (สจ.) นายกและรองนายก อบจ.
เพิ่มหน้าที่ในการบำรุงรักษาศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น และวัฒนธรรมอันดี
เพิ่มเติมให้ราษฎรเข้าชื่อเสนอประธานฯให้ออกข้อบัญญัติ อบจ.ได้

 

21. พระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล (ฉบับที่ 3) พ.ศ.2542

มีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 21 พ.ค. 2542 มีสาระสำคัญเพิ่มเติมดังนี้
โครงสร้างสภา อบต.ประกอบด้วย สมาชิกหมู่บ้านละ 2 คน ตัดสมาชิกที่เป็นโดยตำแหน่ง คือ กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน และแพทย์ประจำตำบลออกไป ฝ่ายบริหาร อบต. ประกอบด้วยประธานกรรมการบริหาร 1 คน กรรมการบริหาร 2 คน
ให้มีการยุบรวมสภาตำบล/ อบต. ในเขตอำเภอเดียวกันได้
เพิ่มเติมอำนาจหน้าที่ บำรุงศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญา วัฒนธรรมท้องถิ่น การท่องเที่ยว การผังเมือง

โครงสร้างและการบริหารงานของ อบต. สอดคล้องกับหลักการกระจายอำนาจการปกครองให้ท้องถิ่นตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540

22. พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ.2542

ปรับโครงสร้างจากสภาเมือง ปลัดเมือง เป็นสภาเมืองและนายกเมืองพัทยาสมาชิกสภาเมืองพัทยา 24 คน มาจากการเลือกตั้ง (ตัดที่แต่งตั้งโดยรัฐมนตรี)
เพิ่มสิทธิประชาชนในการลงคะแนนขับสมาชิกสภา หรือผู้บริหารนายกมีฐานะผู้บริหาร ได้รับเลือกจากราษฎรโดยตรง มีวาระ 4 ปี
เพิ่มหน้าที่เกี่ยวกับการคุ้มครอง ดูแลสาธารณสมบัติของแผ่นดิน การผังเมือง จราจร บำรุงศิลปะ จารีตประเพณี วัฒนธรรมท้องถิ่น
ราษฎรสามารถเข้าชื่อเสนอสภาออกข้อบัญญัติท้องถิ่น

โครงสร้างและการบริหารงานเมืองพัทยาสอดคล้องกับเนื้อหาแห่งรัฐธรรมนูญปี 2540

 

สรุปแนวโน้มและทิศทางการกระจายอำนาจการปกครองให้แก่ท้องถิ่นของไทย

จากข้อมูลประวัติความเป็นมาของการปกครองท้องถิ่นตั้งแต่ปี พ.ศ. 2475 - ปัจจุบัน พบว่ามีแนวโน้มของการกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่นมากขี้น โดยเริ่มจากให้อำนาจแก่ท้องถิ่นที่เป็นชุมชนเมืองก่อน จัดตั้งเป็นเทศบาล สุขาภิบาล ต่อมาขยายเป็นพื้นที่ทั้งจังหวัด เช่น อบจ. แม้ในระยะแรกผู้บริหารและสมาชิกสภาของบางรูปแบบจะมาจากการแต่งตั้ง แต่ก็ค่อยๆหมดไป ส่วนพื้นที่ที่มีลักษณะพิเศษก็มีรูปแบบของท้องถิ่นเป็นการเฉพาะเช่น กรุงเทพมหานคร เมืองพัทยา และในท้ายที่สุดก็ขยายพื้นที่ของท้องถิ่นลงไปถึงชุมชนระดับตำบลคือ อบต. จนเมื่อรัฐธรรมนูญปี 2540 ประกาศบังคับใช้ โดยแยกเรื่องของการ ปกครองท้องถิ่นไว้เป็นหมวดหนึ่งโดยเฉพาะ ทำให้อำนาจในการปกครองตนเองของประชาชนมีมากขึ้น เช่น มีสิทธิการเข้าชื่อถอดถอนผู้บริหาร สมาชิกสภา เข้าชื่อกันเสนอให้มีการออกข้อบัญญัติท้องถิ่น เพิ่มเติมหน้าที่ในการบำรุงรักษาศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น และวัฒนธรรมอันดี ทำให้ประชาชนในท้องถิ่นมีโอกาสรับรู้ มีส่วนร่วม และใช้สิทธิในการปกครองชุมชนตนเองได้มากขึ้น บนพื้นฐานของการยอมรับ มีส่วนร่วม มีอิสระ เพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืนของชุมชน สังคม และประเทศชาติโดยส่วนรวม

************************************************


 

การปกครองท้องถิ่นประเทศอังกฤษ

1.  พื้นที่ แบ่งเป็น 5 เขตการปกครอง

1.1  อังกฤษ (นายก ลอนดอน)

    - สภาเขต 37 แห่ง

    - สภาเอกเทศนอกเขตมหานคร 14 แห่ง

    - สภาอำเภอเขตมหานคร 36 แห่ง

    - สภาอำเภอนอกเขตมหานคร 274 แห่ง

1.2  สกอตแลนด์

    - หน่วยปกครองท้องถิ่นระดับเดียว 22 แห่ง

    - สภาท้องถิ่นเอกเทศบนพื้นที่เกาะ 3 แห่ง

1.3  เวลล์

    - หน่วยปกครองท้องถิ่นระดับเดียว 22 แห่ง

1.4  ไอร์แลนด์เหนือ

    - สภาอำเภอ 26 แห่ง

1.5  ลอนดอน

    - เขตปกครองท้องถิ่นในลอนดอน 32 แห่ง

    - กรุงลอนดอน

2.  รูปแบบทั้งหมดจะมี 6 ประเภท

    - สภาเขต (County Council)

    - สภาอำเภอนอกเขตมหานคร (District Council)

    - สภาอำเภอเขตมหานคร (Metropolitan District)

    - English Unitarians

    - Welsch Unitarians

    - London Borough Greater London Authority

3.  การเลือกตั้ง

3.1 ผู้มีสิทธิ อายุ 18 ปีขึ้นไปสัญชาติ UK, CW, EU ไม่ถูกต้องห้าม และ พำนักอยู่ใน พ.ท. ตามเวลา ที่กำหนด

3.2 ผู้สมัคร อายุ 21 ปี ส่วนใหญ่เป็นตัวแทนพรรคการเมืองสัญชาติเหมือนผู้มีสิทธิ ต้องเป็นผู้ ลงทะเบียนเป็นผู้เลือกตั้งในเขต มีที่ดิน หรือที่อาศัยใน พ.ท. เลือกตั้ง 12 เดือนขึ้นไป, มีที่ทำงานหลัก ใน พ.ท. เลือกตั้งตลอด 12 เดือน

3.3 สภาท้องถิ่นส่วนใหญ่มีวาระ 4 ปี

3.4 ผู้ใช้สิทธิเลือกตั้งอยู่ระหว่าง 35-50%

3.5 สมาชิกในเขตเมือง (Metropolitan District) London Borough มีสมาชิกสภาเขตหลายคนส่วนในเขต County Council, District Council, Welsch Unitarians มีสมาชิกได้เขตละ 1 คน

4.  หน้าที่และความรับผิดชอบของท้องถิ่น

4.1 สภาเขต รับผิดชอบตามกฎหมายในด้านการขนส่ง ทางหลวง ตำรวจ ดับเพลิง การบริหารงาน ศาล การเคหะ การคุ้มครองผู้บริโภค การกำจัดขยะ การศึกษา ห้องสมุดสาธารณะ บริการสังคม สงเคราะห์ส่วนบุคคล

4.2 สภาอำเภอใน พ.ท. นอกเมืองใหญ่ การเคหะ การวางแผนท้องถิ่น อนามัยสิ่งแวดล้อม ถนนขนาดเล็กออกในอนุญาตอาคารสาธารณะ การจดทะเบียน การเมือง แต่งงาน การเสียชีวิต

4.3 สภาอำเภอใน พ.ท. เมืองใหญ่ - เหมือนข้อ 4.2 โดยเพิ่มเติมการศึกษา ห้องสมุดสาธารณะและ บริการสังคมสงเคราะห์ส่วนบุคคล

5.  การดำเนินการร่วมกันระหว่างท้องถิ่นตามที่กฎหมายกำหนด

- การป้องกันภัยฝ่ายพลเรือน

- ค่าธรรมเนียม Concessionaire (เฉพาะเมืองใหญ่)

- การดับเพลิง

- การตำรวจ (เฉพาะเมืองใหญ่)

- การคุมประพฤติ (ยกเว้นลอนดอนชั้นใน)

- การขนส่งสาธารณะ

- การกำจัดและการกำหนดกฎเกณฑ์เรื่องสิ่งปฏิกูล

6.  การคลังท้องถิ่น

6.1 มีรายได้จากการเก็บภาษีอากรในท้องถิ่น การสนับสนุนจากรัฐบาลกลาง รวมทั้งรายได้ค่าเช่า ค่าธรรมเนียม และค่าบริการ

6.2 ท้องถิ่นเก็บภาษีได้ประมาณ 50% ของเงินที่ต้องใช้ ส่วนที่เหลือได้รับจากรัฐบาลกลางในลักษณะเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ และเงินอุดหนุนทั่วไป (Rate Support Grant) ซึ่งมีเกณฑ์การจัดสรร 3 ประเด็นใหญ่ๆ

    - เกณฑ์ความต้องการ (Need Element)

    - เกณฑ์ทรัพยากร (Resource Element)

    - ลักษณะภายในพื้นที่ (Domestic Element)

6.3 ค่าใช้จ่ายของท้องถิ่นคิดเป็น 25% ของค่าใช้จ่ายภาครัฐทั้งหมด (ปี 1997-1998)

6.4 รายได้จากท้องถิ่นมาจากภาษีสภา(Council Tax) 20% ขอรายได้ทั้งหมด

6.5 มีค่าใช้จ่ายเป็นงบลงทุน 10% ดอกเบี้ยเงินกู้ 5%

6.6 รายงานการเงินของสภาท้องถิ่นจะถูกตรวจสอบโดยผู้สอบบัญชีอิสระ, สตง., คณะกรรมการบัญชี, หัวหน้าผู้สอบบัญชีท้องถิ่นแล้วแต่กรณี

7.  การบริหารท้องถิ่น

7.1  สภาท้องถิ่น

    - สภาเอกรูป จะมีสมาชิกระหว่าง 40-70 คน

    - สภาเขต จะมีสมาชิกระหว่าง 60-100 คน

    - สภาอำเภอ จะมีสมาชิกระหว่าง 30-80 คน

    - สภาภายในมหานครลอนดอน, สภาเอกรูป, สภาเขต และสภาอำเภอนอกเขตมหานคร ได้เลือกทุก 4 ปี

    - สภาอำเภอนอกเขต, สภาอำเภอในเขตมหานคร เลือก 1 ใน 3 ทุกปี

    - อายุเฉลี่ยของสมาชิกสภา ประมาณ 55 ปี มีแนวโน้มลดลงในเขตเมือง เป็นสตรีไม่เกิน 20 % มาจากหลากหลายอาชีพ มีระดับการศึกษาสูงกว่าการศึกษาเฉลี่ยของประชาชนในพื้นที่

7.2  พนักงานส่วนท้องถิ่น

    - มีหน้าที่สนับสนุนการปฏิบัติงานของสภาท้องถิ่น เป็นมืออาชีพ เช่น หน.ส่วนการศึกษาจะเป็นครูมาก่อน หัวหน้าส่วนการบริหารสังคมส่วนใหญ่เคยเป็นนักสังคมสงเคราะห์ เป็นต้น ความเป็นมืออาชีพจึงมีอิทธิพลต่อการกำหนดนโยบายของผู้บริหารท้องถิ่น

7.3  การตัดสินใจของสภา

    - มีอิสระ แต่ส่วนมากมอบอำนาจให้คณะกรรมการ ซึ่งจะสะท้อนสัดส่วนของพรรคการเมืองตามสมาชิกในสภา

    - ประชาชน สื่อมวลชน มีสิทธิเข้าร่วมการประชุมสภาคณะกรรมการ หรืออนุกรรมการได้ ท้องถิ่นอาจห้ามประชาชนเข้าฟังได้เฉพาะบางกรณีเท่านั้น

7.4  ระบบการรับเรื่องราวร้องทุกข์

    - รัฐบาลกลางหนุนให้ท้องถิ่นแก้ไขปัญหาการร้องทกข์โดยกลไกภายในของตนเอง

    - อาจแต่งตั้งเจ้าพนักงานสอดส่อง (Monitoring Officer)

    - กรณีมีเรื่องร้องเรียนการบริหารไม่เหมาะสมของท้องถิ่น อาจมีผู้ตรวจการท้องถิ่น (Local Government Ombudsmen) ขึ้นสอบสวน

8.  ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกับท้องถิ่น

- กลไกการเชื่อมโยงระหว่างรัฐบาลกับท้องถิ่น/อังกฤษ คือ กระทรวงสิ่งแวดล้อม ขนส่ง และภูมิภาค โดยมีวิธีการควบคุมท้องถิ่นโดยส่วนกลาง 4 วิธี คือ

8.1  การควบคุมโดยอาศัยกฎหมาย

    - ให้อำนาจ รมต. ในการออกกฎ รายละเอียดซึ่งมีความผูกพันรัฐบาลท้องถิ่น

    - ให้ท้องถิ่นขอความเป็นชอบจากหน่วยงานของรัฐ (รมต. ของกระทรวงที่เกี่ยวข้อง)

8.2  การควบคุมโดยนโยบาย

    - ท้องถิ่นทำตามหน้าที่ตามกฎหมายกำหนด ภายใต้ขอบเขตนโยบาย การชี้แนะของ รมต. ที่เกี่ยวข้อง

    - หากมีข้อขัดแย้งหรือต่อต้านจากท้องถิ่นรัฐบาลอาศัยเสียงข้างมากในสภาผลักดันให้ออกกฎหมายบังคับใช้นโยบายของตนอยู่ดี

8.3  การควบคุมทางบริหาร

    - รบ. กลางกำหนดมาตรฐานระดับชาติ และส่งเสริมประสิทธิภาพของรัฐบาลท้องถิ่น

    - รบ. กลางควบคุมมาตรฐาน โดยผ่าน ส่วนราชการและข้าราชการที่มีอำนาจมาก เช่น ผู้ตรวจการโรงเรียน ผู้ตรวจการตำรวจ เป็นต้น

8.4  การควบคุมทางการเงิน

    - ยกเลิกระบบแบ่งเงินรายได้ มาเป็นระบบเงินช่วยเหลือเฉพาะ และเงินอุดหนุนทั่วไป

    - การจ่ายเสริมให้แก่ท้องถิ่นที่เก็บภาษีได้ต่ำกว่าระดับเฉลี่ย ปัจจุบันมี 4 รูปแบบ คือ

    1) รบ. กลางกำหนดเพดานการใช้จ่าย

    2) รบ. กลางให้การสนับสนุนรายได้

    3) สนับสนุนค่าใช้จ่ายตามภาษีธุรกิจมาตรฐาน

    4) ควบคุมค่าใช้จ่ายการลงทุนของท้องถิ่น

9.  สรุป

ลักษณะของการปกครองท้องถิ่นในสหราชอาณาจักรเป็นเรื่องที่เข้าใจยาก อธิบายได้ยาก และมีการเปลี่ยนแปลงอย่างต่อเนื่อง อย่างไรก็ดี ในภาพรวมอาจประเมินการปกครองท้องถิ่นได้ในแง่ของประสิทธิภาพการคงอยู่ การปรับตัว และความสามารถในการเป็นหุ้นส่วนร่วมกับรัฐบาลกลางดังนี้

9.1  ประสิทธิภาพ (Efficiency)

การแบ่งหน้าที่ให้กับหน่วยการปกครองท้องถิ่นในปัจจุบันนับว่ามีประสิทธิภาพพอควร โดย ยังมีการผสมผสานระหว่างประสิทธิภาพกับความเป็นประชาธิปไตยของท้องถิ่น ตัวอย่างเช่น การให้แต่ละองค์กรปกครองท้องถิ่นทำงานแบบบริษัทภายใต้กรอบจำกัดจากการควบคุมทางการเงินอย่างเข้มงวดโดย รัฐบาลกลางดูจะส่งเสริมประสิทธิภาพของรัฐบาลท้องถิ่น อย่างไรก็ดี การเน้นความสำคัญของประสิทธิภาพอย่างมากดังที่เป็นอยู่ก็ส่งผลกระทบต่อขวัญกำลังใจของพนักงานด้วย โดยเฉพาะอย่างยิ่งหน้าที่เดิมๆและทรัพยากรการเงินที่เคยได้แต่ก่อนถูกรัฐบาลดึงไปอย่างต่อเนื่อง

9.2  การคงอยู่ (Vitality)

เป็นเรื่องที่ยังโต้เถียงกันอยู่ในแง่หนึ่ง ประชาชนในท้องถิ่นไม่ค่อยสนใจไปลงคะแนนเสียงเลือกตั้งสภาท้องถิ่นของตน คือมีผู้ไปลงคะแนนประมาณร้อยละ 40-50 ของผู้มีสิทธิลงคะแนนเสียงเท่านั้น ซึ่งแสดงว่าประชาชนยังสนใจกระบวนการประชาธิปไตยระดับท้องถิ่นน้อย อย่างไรก็ดี ในอีกแง่หนึ่งประชาชนสนใจการตัดสินใจดำเนินการของสภาท้องถิ่นอย่างมาก ตัวอย่างเช่น ผู้เสียภาษีอากรสนใจให้มีการใช้จ่ายเงินเพื่อประโยชน์ของท้องถิ่นอย่างจริงจัง ความสนใจของประชาชนยังเห็นได้จากปริมาณการสื่อสารที่ประชาชนส่งไปให้กับสมาชิกรัฐสภา และสมาชิกสภาท้องถิ่นในเรื่องที่เกี่ยวกับกิจการปกครองท้องถิ่น

9.3  การปรับตัว (Adaptability)

ประสบการณ์ที่ผ่านมานับว่ามีการปรับตัวสูงทีเดียว อย่างไรก็ดีในขณะที่ความต้องการของสังคมสูงขึ้น แต่ทรัพยากรการเงินที่รัฐบาลกลางจัดสรรให้กับรัฐบาลท้องถิ่นกลับลดลงอย่างมาก ผลคือหน่วยปกครองท้องถิ่นถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างมากตามไปด้วย โดยเฉพาะอย่างยิ่งเสียงวิจารณ์จากหน่วยปกครองท้องถิ่นที่พรรคแรงงานมีเสียงข้างมาก ในเขตพื้นที่เมืองใหญ่ซึ่งมีปัญหาสังคมสูงกว่า เป็นที่ชัดเจนในสมาชิกสภาท้องถิ่นไม่พอใจการที่รัฐบาลกลางจำกัดเงินให้ท้องถิ่นและต้องการให้มีระบบการเงินที่ท้องถิ่นสามารถดูแลตนเองได้เพื่อที่จะทำหน้าที่ได้ดีขึ้น

9.4  ความสัมพันธ์เชิงหุ้นส่วนกับรัฐบาลกลาง (Genuine Partnership)

เห็นได้จากการที่รัฐบาลท้องถิ่นไม่ได้เป็นผู้ให้บริการแก่ท้องถิ่นเพียงฝ่ายเดียว ตั้งแต่ทศวรรษที่ 1980-1990 เป็นต้นมา รัฐบาลอนุรักษ์นิยมได้พยายามส่งเสริมการแปรรูปงานบริการของท้องถิ่นให้เอกชนรับผิดชองมากขึ้น และแยกความคิดเรื่องการดำเนินการโดยท้องถิ่นออกจากความรับผิดชอบของท้องถิ่น ดังเช่นกรณีการดูแลสุขภาพของชุมชน เป็นต้น อย่างไรก็ดี ความสัมพันธ์ที่เป็นปัญหาระหว่างรัฐบาลกลางและรัฐบาลท้องถิ่นในระยะหลังเกิดจากการที่รัฐบาลท้องถิ่นไม่มีความเป็นตัวของตัวเองด้านการเงิน แต่นับวันความเป็นตัวของตัวเองทางการเงินยิ่งลงไปเรื่อยๆ ดังนั้น จึงเป็นการยากที่จะกล่าวว่ารัฐบาลกลางกับรัฐบาลท้องถิ่นมีสัมพันธภาพเชิงหุ้นส่วนที่เท่าเทียมกันระหว่างกัน และความสัมพันธ์เช่นนี้คงยังไม่เกิดหากรัฐสภาไม่ให้อำนาจหารายได้เพิ่มขึ้นแก่ท้องถิ่น

อย่างไรก็ตาม ถึงแม้จะมีปัญหาและอุปสรรคดังที่กล่าวอยู่มาก แต่ก็มีข้อดีบางประการ กล่าวคือ ความหลากหลายที่เกิดขึ้นทำให้การเมืองมีลักษณะหลากหลายตามไปด้วย สถาบันทางการเมืองสามารถส่งเสริมกิจกรรมทางการเมืองแก่สมาชิกสภาท้องถิ่น กระตุ้นให้ประชาชนสนใจการจัดบริการให้แก่ท้องถิ่นโดยรัฐบาลกลางนอกเหนือจากรัฐสภาและสภายุโรปแล้ว สภาท้องถิ่นเป็นสถาบันที่ส่งเสริมระบบตัวแทนที่มาจากการเลือกตั้งในระบอบประชาธิปไตย

****************************

 


 

การปกครองท้องถิ่นประเทศฟิลิปปินส์

วิวัฒนาการการปกครองท้องถิ่นของประเทศฟิลิปปินส์แบ่งออกเป็น 2 ยุค คือ การปกครองท้องถิ่นก่อนมีประมวลกฎหมายปกครองท้องถิ่น ปี ค.ศ.1991 และหลังการประกาศใช้ประมวลกฎหมายดังกล่าว

การปกครองของประเทศฟิลิปปินส์ก่อนมีประมวลกฎหมายปกครองท้องถิ่นปี ค.ศ.1991 ประเทศฟิลิปปินส์ช่วงเป็นอาณานิคมของสเปน ระหว่าง ค.ศ.1521-1898 และเป็นอาณานิคมของสหรัฐอเมริกา นับแต่ ค.ศ.1898 จนได้รับอิสระภาพปี 1946 และก่อนประกาศใช้ประมวลกฎหมายปกครองท้องถิ่น ค.ศ.1991 เป็นประเทศที่มีการรวมอำนาจสู่ส่วนกลางสูงกล่าวคือ กรุงมะนิลาจะเป็นผู้จัดการจัดเก็บรายได้ของประเทศและกำหนดงบประมาณที่จะให้แก่ท้องถิ่น เป็นผลให้ กรุงมะนิลามีอิทธิพลทางการเมืองเหนือการตัดสินใจและการดำเนินการใดๆ ของท้องถิ่น อย่างไรก็ตาม ปี ค.ศ. 1902 แม้ประเทศยังมีลักษณะรวมศูนย์อำนาจอยู่ สหรัฐอเมริกาก็ได้วางรากฐานระบบรัฐบาลพลเรือนและระบบการเลือกตั้งขึ้นในประเทศนี้

สมัยประธานาธิบดีมากอสความพยายามรวมอำนาจสู่ส่วนกลางยังคงมีอยู่ต่อไป ประธานาธิบดีได้ใช้อำนาจควบคุมผ่านกระทรวงที่อยู่ในส่วนกลาง และได้จัดตั้งภาค (region) ขึ้น 14 แห่ง เพื่อรับนโยบายจากส่วนกลางไปปฏิบัติในภูมิภาค

>การปกครองของประเทศฟิลิปปินส์ในปัจจุบัน

ประเทศฟิลิปปินส์แบ่งการบริหารออกเป็น 2 ระดับ คือ ส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น

1. การบริหารราชการส่วนกลาง แบ่งอำนาจอธิปไตยเป็น 3 ด้าน คือ

    1) อำนาจบริหาร โดยประธานาธิบดี มีหน้าที่นำกฎหมายไปปฏิบัติ มีระยะการดำรงตำแหน่งคราวละ 6 ปี ประธานาธิบดีจะใช้อำนาจบริหารผ่านคณะรัฐมนตรี และกระทรวงต่างๆ

    2) อำนาจนิติบัญญัติ เป็นอำนาจการออกกฎหมาย/ระเบียบ ประเทศฟิลิปปินส์ ประกอบด้วย 2 สภา ได้แก่ วุฒิสภา (Senate) และสภาผู้แทนราษฎร (Congress) วุฒิสภาประกอบด้วยสมาชิก 24 คน ซึ่งได้รับเลือกจากประชาชนทั่วประเทศ วุฒิสมาชิกคนหนึ่งมีระยะการดำรงตำแหน่งคราวละ 6 ปี และทุก 3 ปีจะมีการเลือกวุฒิสมาชิกจำนวนครึ่งหนึ่ง ส่วนสภาผู้แทนราษฎร (Congress) ประกอบด้วยสมาชิก 250 คน ได้รับเลือก จากประชาชนจากแต่ละเขตเลือกตั้ง (district) มีระยะการดำรงตำแหน่งคราวละ 3 ปี

    3) อำนาจตุลาการ ทำหน้าที่ตัดสินเมื่อมีข้อขัดแย้งเกิดขึ้น ประธานาธิบดีเป็นผู้แต่งตั้ง ผู้พิพากษา ข้าราชการตุลาการถือเป็นข้าราชการส่วนกลาง แม้ว่าจะทำงานในศาลภาค (Regional Court) หรือศาลจังหวัด (Provincial Court)

2. การบริหารราชการส่วนท้องถิ่น แบ่งออกเป็น 4 รูป คือ

    1) จังหวัด มี 78 แห่ง แต่ละแห่งประกอบด้วย ผู้ว่าราชการจังหวัด (Provincial Governor) และรองผู้ว่าราชการจังหวัด ทำหน้าที่ฝ่ายบริหาร และสภาจังหวัดทำหน้าที่ฝ่ายนิติบัญญัติ

    2) เมือง (city) มี 84 แห่ง แบ่งเป็นเมืองที่มีความเป็นเมืองสูง (highly urbanization) และ component city ซึ่งมีระดับความเติบโตไม่สูงเท่าเมืองประเภทแรก เมืองแต่ละแห่งประกอบด้วย นายกเทศมนตรี (City mayor) และรองนายกเทศมนตรี ทำหน้าที่ฝ่ายบริหาร และสภาเมืองทำหน้าที่ฝ่ายนิติบัญญัติ

    3) เทศบาล (municipality) มี 1,511 แห่ง แต่ละแห่งประกอบด้วย นายกเทศมนตรี (Municipal mayor) และรองนายกเทศมนตรีทำหน้าที่ฝ่ายบริหาร และสภาเทศบาลทำหน้าที่ฝ่ายนิติบัญญัติ

    4) บาลังไก (barangay) มี 41,939 แห่ง เฉพาะในกรุงมะนิลาประกอบด้วย บาลังไก 900 แห่งบาลังไกแต่ละแห่งประกอบด้วยหัวหน้าบาลังไก (barangay captain) ทำหน้าที่ฝ่ายบริหาร และสภาบาลังไกทำหน้าที่ ฝ่ายนิติบัญญัติ สภาบาลังไกหนึ่งๆ ประกอบด้วย สมาชิกประมาณ 7 คน

นอกจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้ง 4 รูปแบบแล้ว ฟิลิปปินส์ยังมีหน่วยการปกครองรูปแบบพิเศษอีก 2 แห่ง คือ Cellebella autonomous region ซึ่งอยู่ทางเหนือของเกาะเกซอน และ Muslim autonomous region ซึ่งเป็นเขตมุสลิม ทางตอนใต้ของเกาะมินดาเนา หน่วยการปกครองรูปพิเศษนี้ก็อยู่ภายใต้การบังคับใช้ของประมวลกฎหมาย ปกครองท้องถิ่นฟิลิปปินส์ ค.ศ. 1991 เช่นเดียวกับองค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นทั้ง 4 รูปแบบข้างต้น

ระบบการเลือกตั้งของประเทศฟิลิปปินส์

ผู้ที่ทำหน้าที่ทั้งฝ่ายบริหารและนิติบัญญัติของส่วนกลางและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกรูปแบบมาจากการเลือกตั้งโดยตรง ข้อแตกต่างจากประเทศไทยคือประเทศฟิลิปปินส์ ไม่ได้กำหนดระดับการศึกษาขั้นต่ำไว้เป็นคุณสมบัติของผู้สมัครรับการเลือกตั้งในตำแหน่งดังกล่าว เพียงแต่กำหนดว่า ผู้รับสมัครต้องเป็นผู้สามารถอ่านออกเขียนได้เท่านั้น และในการเลือกตั้งผู้ออกเสียงจะแยกการเลือกประธานาธิบดีในส่วนกลางหรือหัวหน้าฝ่ายบริหารของส่วนท้องถิ่นจากการเลือกผู้ที่เข้ามาทำหน้าที่เป็นผู้แทนในสภาซึ่งเป็นระบบเดียวกับการเลือกตั้งในสหรัฐอเมริกา

ประมวลกฎหมายปกครองท้องถิ่นประเทศฟิลิปปินส์ ค.ศ. 1991

ประมวลกฎหมายปกครองท้องถิ่นประเทศฟิลิปปินส์ฉบับนี้ ประกอบด้วยประเด็นสำคัญคือ

1. เป้าหมายของประมวลกฎหมาย ประมวลกฎหมายนี้กำหนดเป้าหมายสำคัญไว้ 2 ประการ คือเพื่อเพิ่มความเป็นประชาธิปไตยและการพัฒนาท้องถิ่นในฟิลิปปินส์ วิธีการที่ใช้เพื่อให้ได้มาซึ่ง เป้าหมายดังกล่าว คือ

    1.1 เพิ่มอำนาจการบริหารและทรัพยากรการบริหาร ทั้งด้านการเงิน และบุคลากรให้แก่ท้องถิ่น

    1.2 ให้ประชาชนมีอำนาจโดยตรงในการกำกับการทำงานของรัฐ

2. สิ่งที่รัฐถ่ายโอนให้ท้องถิ่น มี 4 ด้าน คือ ภาษีที่รัฐจัดสรรให้ท้องถิ่น ภารกิจด้านเกษตรกรรม สวัสดิการสังคม และการสาธารณสุข สิ่งที่โอนไปพร้อมกับภารกิจ คือ งบประมาณ และบุคลากรที่เกี่ยวข้องกับภารกิจนั้น

3. การถ่ายโอนอำนาจทางการเงิน ประมวลกฎหมายนี้ได้กำหนดสัดส่วนภาษี ดังนี้

    3.1 ส่วนกลางได้ส่วนแบ่งภาษี 60%

    3.2 ส่วนท้องถิ่นได้ส่วนแบ่งภาษี 40% ซึ่งแบ่งออกเป็น จังหวัดได้ส่วนแบ่ง 23% เมืองได้ส่วนแบ่ง 23% เทศบาลได้ส่วนแบ่ง 34% และบาลังไกได้ส่วนแบ่ง 20%

ผลจากกฎหมายดังกล่าวทำให้ท้องถิ่นได้รับงบประมาณเพิ่มขึ้นจากปี ค.ศ. 1990 (ก่อนประกาศ ใช้ประมวลกฎหมายปี ค.ศ. 1991) ท้องถิ่นได้รับงบประมาณ 7.2 พันล้านเปโซ ปี ค.ศ. 1991 (หลังประกาศใช้ประมวลกฎหมาย) ท้องถิ่นได้งบประมาณเพิ่มขึ้นเป็น 12.34 พันล้านเปโซ และปี ค.ศ. 2000 ท้องถิ่นได้งบประมาณเพิ่มขึ้นถึง 121 พันล้านเปโซ ซึ่งนับเป็นเงินจำนวนมาก

อย่างไรก็ตาม ในอนาคตมีแนวโน้มว่าส่วนแบ่งภาษีระหว่างส่วนกลาง:ส่วนท้องถิ่น จะปรับเป็น 50:50

    3.3 แหล่งรายได้ของท้องถิ่น นอกจากส่วนแบ่งภาษีตาม 3.2 แล้ว ประมวลกฎหมายกำหนดให้ส่วนท้องถิ่นสามารถมีรายได้จากแหล่งอื่นๆ ดังนี้

       3.3.1 รายได้จากภาษีที่ท้องถิ่นสามารถจัดเก็บเอง ได้แก่ ภาษีที่ได้จากการใช้ทรัพยากร- ธรรมชาติ ภาษีป้าย เป็นต้น

       3.3.2 รายได้จากการกู้ยืมประมวลกฎหมายกำหนดให้ท้องถิ่นสามารถกู้ยืมได้จากภาครัฐ จากกองทุนเพื่อการพัฒนาท้องถิ่น และจากธนาคารหรือแหล่งเงินกู้ในภาคเอกชนรวมทั้งรายได้จากการออกพันธบัตร

       3.3.3 รายได้จากการประกอบธุรกิจ เช่น การเดินเรือโดยสารข้ามฝั่ง

อำนาจของประชาชนกับการบริหารงานของท้องถิ่น ประมวลกฎหมายกำหนดให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการบริหารงานของท้องถิ่น ดังนี้

1. อำนาจในการถอดถอนผู้บริหารของท้องถิ่น

2. การเข้าเป็นคณะกรรมการในหน่วยงานของท้องถิ่น เช่น คณะกรรมการโรงเรียนท้องถิ่น คณะกรรมการ โรงพยาบาลท้องถิ่น และคณะกรรมการประมวลราคาท้องถิ่น เป็นต้น

ปัญหาที่พบจากการปฏิบัติประมวลกฎหมายปกครองท้องถิ่นฉบับปัจจุบัน

1. ความต้องการรักษาอำนาจของส่วนกลาง

ส่วนกลางทั้งฝ่ายการเมืองและฝ่ายราชการประจำแสดงให้เห็นถึงความต้องการรักษาอำนาจของตนในหลายประการ ดังนี้

    1.1 ส่วนกลางต้องการบั่นทอนอำนาจและส่วนแบ่งภาษีของท้องถิ่น

    ส่วนกลางและสภาผู้แทนราษฎรไม่เห็นด้วยกับการเพิ่มอำนาจและส่วนแบ่งภาษีให้ ท้องถิ่น ดังเห็นได้จากความพยายามตัดส่วนแบ่งงบประมาณปี ค.ศ. 1999 ที่ให้แก่ท้องถิ่นลงประมาณ 30 พันล้านเปโซ

    1.2 การกำหนดภารกิจให้ท้องถิ่นทำโดยปราศจากงบประมาณดำเนินการ

     ส่วนกลางยังต้องการรักษาอำนาจการควบคุมการทำงานของส่วนท้องถิ่นโดยอาศัยข้อบัญญัติของกฎหมาย กำหนดภารกิจที่ท้องถิ่นต้องปฏิบัติ โดยไม่มีงบประมาณสำหรับการดำเนินการให้

    1.3 การพัฒนาที่เริ่มจากส่วนล่างสู่ส่วนกลางหรือจากส่วนกลางสู่ท้องถิ่น

    ประมวลกฎหมายกำหนดให้แผนพัฒนาต้องเริ่มจากสภาของท้องถิ่นทุกรูปแบบก่อน เพื่อประกันว่าแผนพัฒนาสอดคล้องกับความต้องการที่แท้จริงของชุมชน กล่าวคือ สภาของบาลังไก เทศบาลเมือง และเมืองจะทำแผนพัฒนาท้องถิ่นของแต่ละแห่งขึ้นมาจากนั้นสภาพัฒนาระดับภาค (regional development councils) จะประมวลแผน ดังกล่าวให้สอดคล้องกับแผนพัฒนาแห่งชาติเพื่อสภาคองเกรสจะได้จัดสรรงบประมาณให้ท้องถิ่นต่อไป

     ในทางปฏิบัติพบว่าหน่วยบริหารระดับสูงกว่ามักไม่ให้ความสนใจแผนพัฒนาของหน่วยบริหารระดับต่ำกว่า เช่น เมืองและเทศบาลไม่สนใจแผนพัฒนาของบาลังไก จังหวัดไม่สนใจ แผนพัฒนาเมืองและเทศบาล สภาพัฒนาระดับภาคไม่สนใจแผนพัฒนาของจังหวัด ฯลฯ

    1.4 ความต้องการรักษาอำนาจของกระทรวงในส่วนกลาง

    กระทรวงในส่วนกลาง รวมทั้งกระทรวงที่ได้มอบภารกิจบางอย่างให้แก่ส่วนท้องถิ่นแล้วต้องการรักษาอำนาจของตนไว้ โดยทำภารกิจซ้ำซ้อนกับส่วนท้องถิ่น เป็นผลให้งบประมาณของกระทรวงนั้นมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นแทนที่จะลดลง

    นอกจากนี้ กระทรวงงบประมาณและการบริหาร (Department of the Budget and Management, DBM) มักแทรกแซงการใช้จ่ายเงินของท้องถิ่น รวมตลอดถึงการใช้จ่ายเงินจากส่วนแบ่งภาษี

2. การตรวจสอบของคณะกรรมการตรวจสอบ (Commission on Audit, COA)

กฎ/ระเบียบที่คณะกรรมการตรวจสอบใช้ในการตรวจสอบการทำงานของท้องถิ่นซึ่งออกมาก่อนประมวลกฎหมายฉบับ ค.ศ. 1991 มีความล้าสมัยและมักกีดขวางการใช้จ่ายเพื่อจัดสรรบริการของท้องถิ่น

บทเรียนจากประมวลกฎหมายฉบับ ค.ศ. 1991 และข้อเสนอแนะ

1. โดยรวม ผลของการประกาศใช้ประมวลกฎหมายการปกครองท้องถิ่น ค.ศ. 1991 ทำให้ประเทศฟิลิปปินส์มีการถ่ายโอนอำนาจและทรัพยากรให้แก่ท้องถิ่นมากขึ้น ซึ่งการถ่ายโอนดังกล่าวเป็นเครื่องเร่งความก้าวหน้าให้แก่ส่วน ท้องถิ่นทุกรูปแบบ

2. นอกจากงานสาธารณูปโภค และการดูแลสิ่งแวดล้อมที่มอบให้ท้องถิ่นแล้ว ควรให้ท้องถิ่นมีอำนาจในการกำหนดคุณสมบัติของพนักงานท้องถิ่นด้วย

3. การกำหนดส่วนแบ่งภาษีของท้องถิ่นไม่ควรเป็นกฎหมายที่ให้สภาผู้แทนราษฎรต้องพิจารณาเป็นรายปี แต่ควรกำหนดเป็นกฎหมายที่นำไปใช้ได้โดยอัตโนมัติ

4. ควรยกเลิกกฎ/ระเบียบที่กำหนดภารกิจที่ให้ส่วนท้องถิ่นรับผิดชอบโดยไม่จัดสรรค่าใช้จ่ายให้

5. ควรจัดตั้งหน่วยงานที่รับผิดชอบงานพัฒนาท้องถิ่นไว้ในโครงสร้างองค์กร

6. ควรถ่ายโอนงานตำรวจให้เป็นตำรวจของท้องถิ่นมากขึ้น แต่เดิมท้องถิ่นฟิลิปปินส์รับผิดชอบงานตำรวจและการรักษาความสงบเรียบร้อยในท้องถิ่นอยู่แล้ว ต่อมา สมัยประธานาธิบดีมาครอส ได้รวมงานตำรวจไว้ที่ส่วนกลางเป็นงานตำรวจแห่งชาติ ปัจจุบันกฎหมายกำหนดให้ท้องถิ่นสามารถดำเนินคดีเล็กๆ ที่เกิดขึ้นในท้องถิ่นโดยไม่ต้องส่งให้ศาลตัดสินอยู่แล้ว จึงเห็นว่าควรให้ท้องถิ่นมีตำรวจและดูแลงานตำรวจของตนเองมากกว่าที่เป็นอยู่ขณะนี้

7. ควรปฏิรูปกฎ/ระเบียบที่คณะกรรมการตรวจสอบ (COA) ใช้ในทิศทางที่ส่งเสริมการทำงานของท้องถิ่น

8. ควรปรับปรุงแบบอำนาจที่กระทรวงงบประมาณและการบริหาร (DBM) มีต่อส่วนท้องถิ่น กล่าวคือ ให้ DBM สามารถกำหนดเพดานการใช้จ่ายของท้องถิ่น แทนการให้มีอำนาจแทรกแซงการใช้จ่ายของหน่วยดังกล่าว

9. ทบทวนอำนาจของคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (Civil Service Commission) เพื่อส่งเสริมอธิปไตยของท้องถิ่นให้มากขึ้น

10. ก่อนการปฏิบัติโครงการใดๆ ควรให้มีการหารือกันระหว่างหน่วยงานเจ้าของโครงการ องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นเจ้าของสถานที่ที่จะทำโครงการนั้นๆ องค์กรของเอกชน และประชาคม

โดยสรุป ประมวลกฎหมายปกครองท้องถิ่นฟิลิปปินส์ ค.ศ. 1991 นี้ แม้จะประสบปัญหาหลายประการดังกล่าวข้างต้น รวมถึงปัญหาอันเกิดจากส่วนท้องถิ่นเองที่ยังคุ้นเคยกับการพึ่งพิงส่วนกลาง ก็ได้แสดงให้เห็นว่าเป็นสิ่งสำคัญที่ ส่งเสริมความเป็นประชาธิปไตยและการพัฒนาของท้องถิ่น ตามวัตถุประสงค์ที่ได้กำหนดไว้ ดังจะเห็นได้ว่าในขณะที่หลายประเทศของเอเชียประสบปัญหาวิกฤติเศรษฐกิจ ประเทศฟิลิปปินส์ไม่ได้รับผลกระทบจากวิกฤติดังกล่าวมากนัก เนื่องจากรายได้และความเจริญได้กระจายไปอยู่ในท้องถิ่นแล้ว

อย่างไรก็ตาม การกระจายอำนาจไม่ได้เป็นการประกันว่าจะนำไปสู่การบริหารจัดการที่ดีเสมอไป เพราะนอกจากอำนาจการบริหารภารกิจบุคคล และทรัพยากรที่ถ่ายโอนให้ท้องถิ่นแล้ว สิ่งที่จำเป็นอย่างยิ่งคือ ความสามารถ ซื่อสัตย์ และความมีวิสัยทัศน์ของเจ้าหน้าที่ท้องถิ่น

การยกฐานะหน่วยการปกครองท้องถิ่น

การยกฐานะของหน่วยการปกครองท้องถิ่น เช่น จากบาลังไกเป็นเทศบาลเกิดจากการรวมตัวกันระหว่างหน่วยการปกครองท้องถิ่น แต่การยกฐานะจะทำได้ต่อเมื่อผ่านการเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎรแล้ว สำหรับเกณฑ์การพิจารณาประกอบด้วย อาณาเขต จำนวนประชากร และรายได้ของท้องถิ่น

การถ่ายโอนบุคลากรจากส่วนกลางสู่ท้องถิ่นและการบริหารงานบุคคลของท้องถิ่น

ประมวลกฎหมายฉบับ ค.ศ. 1991 กำหนดให้บุคคลผู้รับผิดชอบภารกิจที่ถ่ายโอนต้องถ่ายโอนไปพร้อมกับ ภารกิจนั้น ทั้งนี้ บุคลากรดังกล่าวจะได้รับสิทธิและประโยชน์ไม่ต่างจากที่ได้รับเมื่อเป็นข้าราชการส่วนกลาง หลักการพิจารณาคือ ผู้ที่ทำงานอยู่ ณ ท้องถิ่นใดก็ให้เป็นข้าราชการของท้องถิ่นนั้น ตัวอย่างเช่น งานโรงพยาบาล ซึ่งแม้ไม่มีประมวลกฎหมายนี้ ทุกจังหวัด เมือง และเทศบาลต่างก็มีโรงพยาบาลในสังกัดส่วนกลางลงไปตั้งอยู่แล้ว เมื่อต้อง โอนงานโรงพยาบาลให้ท้องถิ่น เจ้าหน้าที่ของโรงพยาบาลก็จะได้รับโอนเป็นข้าราชการของท้องถิ่นที่โรงพยาบาลนั้น ตั้งอยู่ หากผู้ใดไม่ประสงค์จะโอนก็ต้องออกจากราชการ สำหรับบาลังไก กฎหมายไม่ได้บังคับให้ต้องมีโรงพยาบาล ดังนั้น บาลังไกที่มีฐานะดีก็สามารถมีโรงพยาบาลของตนได้ หรือใช้บริการโรงพยาบาลของเมือง เทศบาล หรือจังหวัด ที่ตนตั้งอยู่ ที่ผ่านมาพบว่าร้อยละ 75 ของข้าราชการส่วนกลางต้องการโอนไปเป็นข้าราชการส่วนท้องถิ่น

ส่วนวิธีการบริหารงานบุคคลของท้องถิ่นให้นำระเบียบการบริหารงานบุคคลของข้าราชการพลเรือนมาปรับใช้ อย่างไรก็ตาม ปัญหาที่พบคือความก้าวหน้าในอาชีพของข้าราชการท้องถิ่น ซึ่งข้าราชการไม่สามารถโอนย้ายระหว่าง องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันหรือไม่ย้ายเข้าเป็นข้าราชการส่วนกลางได้โดยอัตโนมัติ การโอนหรือย้ายดังกล่าว จะทำได้ต่อเมื่อต้องลาออกจากหน่วยงานเดิมแล้วสมัครเข้าทำงานในหน่วยงานแห่งใหม่

ความสัมพันธ์ระหว่างส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น

ประมวลกฎหมายฉบับ ค.ศ. 1991 กำหนดให้ส่วนกลางโดยประธานาธิบดีมีอำนาจกำกับการทำงานของ ส่วนท้องถิ่น ไม่ใช่การควบคุม และท้องถิ่นระดับที่สูงกว่าจะทำหน้าที่กำกับการทำงานของส่วนท้องถิ่นระดับรองลงไป ตามลำดับดังนี้

1) ประธานาธิบดีจะกำกับการทำงานของจังหวัดและเมืองที่มีความเป็นเมืองสูง (highly urbanized city)

2) จังหวัดจะกำกับการทำงานของเมืองประเภท component city และเทศบาล

3) เมืองและเทศบาลจะกำกับการทำงานของบาลังไก

นอกจากได้รับการกำกับจากหน่วยงานระดับที่สูงกว่าแล้ว กฎ/ข้อบังคับที่บัญญัติโดยส่วนท้องถิ่นทุกรูปแบบ ทั้งที่เป็นข้อบังคับของจังหวัด เมือง เทศบาล หรือบาลังไก จะขัดกับกฎหมายของประเทศ (National law) ไม่ได้

กลไกการตรวจสอบการทำงานของท้องถิ่น

มี 6 กลไกที่สำคัญ ดังนี้

1. การกำกับการทำงานโดยส่วนกลางและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับที่สูงกว่า

2. การกำกับโดยการปฏิบัติตามกฎหมายซึ่งกำหนดให้ส่วนท้องถิ่นทุกแห่งต้องประกาศแก่สาธารณะให้ทราบถึงจำนวนงบประมาณ ประจำปีที่ได้รับ และการใช้จ่ายเงินตามงบประมาณนั้น

3. กำกับโดยคณะกรรมการตรวจสอบ (COA) ซึ่งเป็นองค์กรอิสระและจะตรวจสอบการทำงานของส่วนท้องถิ่นเป็นรายปี

4. การตรวจสอบจากประชาชน โดยการถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่น การร่วมเป็นกรรมการบริหารของหน่วยงานในส่วนท้องถิ่น รวมทั้งการร้องเรียนต่างๆ

5. การตรวจสอบโดย Ombudsman จะพิจารณาตัดสินกรณีมีร้องเรียนเกี่ยวกับการทำงานของหน่วยงานของรัฐ รวมทั้งของส่วนท้องถิ่นและกรณีที่มีการทุจริตและประพฤติมิชอบส่วนท้องถิ่น

6. การตรวจสอบโดยสื่อมวลชน

โดยสรุปปัจจัยแห่งความสำเร็จของการกระจายอำนาจในประเทศฟิลิปปินส์ ประกอบด้วยปัจจัยต่างๆ ดังนี้

1. การมีประมวลกฎหมายปกครองท้องถิ่นที่มีเจตนารมณ์และบทบัญญัติส่งเสริมการกระจายอำนาจให้ท้องถิ่น

2. การสนับสนุนจากฝ่ายการเมืองทั้งในรัฐสภาและรัฐบาล

3. การสนับสนุนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

4. การสนับสนุนจากพันธมิตรอื่น เช่น สื่อมวลชน

****************************************

 


 

การปกครองท้องถิ่นประเทศญี่ปุ่น

1. ภูมิหลัง

1.1 จากสภาพภูมิประเทศของประเทศญี่ปุ่น อันประกอบด้วย เกาะ แม่น้ำสายแคบๆ และหุบเขา ทำให้การ ติดต่อคมนาคมระหว่างกันไม่สะดวก ลักษณะการปกครองในสมัยโบราณจึงเป็นไปในรูปแบบศักดินาสวามิภักดิ์ แบ่งเขตการปกครองเป็นแคว้น โดยมีเจ้าผู้ครองแคว้น (ไดเมียว) เป็นผู้ปกครองขึ้นตรงกับส่วนกลางโดยมีรัฐบาลทหาร (รัฐบาล บะกุฟุ) ซึ่งจักรพรรดิแต่งตั้งตำแหน่ง "โชกุน" เป็นผู้นำมีอำนาจปกครองครอบคลุมดินแดนทั่วประเทศ

1.2 การกระจายอำนาจการปกครองท้องถิ่นของประเทศญี่ปุ่น เริ่มต้น หลังจากรัฐบาลทหาร เริ่มเสื่อมลง (ปี ค.ศ. 1868) เป็นการเริ่มต้นของสถาบันจักรพรรดิในสมัยเมจิ (ตรงกับรัชสมัยของรัชกาลที่ 5) ซึ่งมีแนวนโยบายเปิดประเทศ เพื่อปรับปรุงและพัฒนาโดยการรับรูปแบบจากประเทศตะวันตกมาผสมผสานปรับให้เข้ากับสังคมญี่ปุ่น โดยเฉพาะด้านการปกครอง รัฐบาลได้ยกเลิกการปกครองแบบศักดินาสวามิภักดิ์เดิม โดยแบ่งเขตการปกครองเป็นจังหวัดและแขวง พร้อมได้นำระบบเทศบาลมาใช้ในการปกครองตนเองบางส่วน เพื่อผลักดันประเทศให้ก้าวเข้าสู่ภาวะทันสมัยแบบตะวันตก แต่ทั้งนี้ รัฐบาลกลางยังคงรวมศูนย์อำนาจโดยส่งผู้แทนจากส่วนกลางแต่งตั้งให้เป็นผู้บริหารในระดับจังหวัดและผู้บริหารในเทศบาลบางส่วน

1.3 หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 สิ้นสุดลง ประเทศญี่ปุ่นแพ้สงครามอยู่ภายใต้การปกครองของประเทศสหรัฐ-อเมริกา ระบบการปกครองท้องถิ่นจึงได้เริ่มนำแนวคิดของการบริหารแบบประชาธิปไตยตะวันตก มาปรับปรุงให้สอดคล้องเหมาะสมกับการปกครองที่ใช้อยู่เดิมเพิ่มมากขึ้น โดยเฉพาะการปรับความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกลางกับท้องถิ่น ในการถ่ายโอนภารกิจให้กับรัฐบาลท้องถิ่น พร้อมเริ่มปรับปรุงให้เกิดการปกครองตนเองในทุกระดับ

1.4 ช่วงปัจจุบัน เริ่มตั้งแต่ปี ค.ศ. 1965 รัฐบาลกลางได้มอบอำนาจแก่รัฐบาลท้องถิ่นมากขึ้น ตามแผนการ "มอบหมายหน่วยงาน" (Agency Delegation) ตามแผนนี้ หน้าที่ซึ่งเคยเป็นของรัฐบาลกลางได้ถูกมอบหมายให้แก่ ผู้บริหารท้องถิ่น ทั้งนี้ ผู้บริหารท้องถิ่นไม่ได้ทำหน้าที่เป็นเพียงตัวแทนประชาชน ในท้องถิ่นเท่านั้น แต่ยังเป็นกลไกของ รัฐบาลกลางซึ่งปฏิบัติงานภายใต้การชี้แนะของรัฐมนตรีด้วย กล่าวอีกอย่างหนึ่งคือ เมื่อได้รับเลือกเป็นผู้บริหารท้องถิ่นแล้วก็ถือว่าเป็นตัวแทนของรัฐบาลกลางด้วย

2. การปกครองท้องถิ่นประเทศญี่ปุ่น

ถึงแม้การกระจายอำนาจ เป็นประเด็นสำคัญของการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดินของประเทศญี่ปุ่นเป็นเวลาช้านานแล้ว แต่ก็ถือว่ายังไม่ประสบผลสำเร็จมากนัก รัฐบาลจึงได้เสนอกฎหมาย ส่งเสริมการกระจายอำนาจสู่ ท้องถิ่น และได้มีการตั้งคณะกรรมการส่งเสริมการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นขึ้น หลักการกระจายอำนาจคือ การให้ท้องถิ่นมีอำนาจตัดสินใจได้มากขึ้นโดย

    2.1 การกระจายหน้าที่และความรับผิดชอบที่ท้องถิ่นสามารถทำได้

    2.2 การกระจายอำนาจในการตัดสินใจ โดยลดอำนาจการอนุมัติของราชการส่วนกลาง

นอกจากนี้ ยังพยายามเน้นการทำงานรูปหุ้นส่วนที่มีความเท่าเทียมกัน และเน้นการประสานงานมากกว่า การสั่งการ

3. บทบาทและหน้าที่ของการปกครองท้องถิ่น

บทบาทและหน้าที่ของการปกครองท้องถิ่นประเทศญี่ปุ่น ถูกกำหนดตามรัฐธรรมนูญและกฎหมายการปกครองตนเองของญี่ปุ่น รัฐธรรมนูญกำหนดหลักการพื้นฐานของการปกครองท้องถิ่นพึงที่จะได้รับความเคารพ ส่วนกฎหมาย การปกครองท้องถิ่น กำหนดถึงองค์ประกอบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (สภาท้องถิ่นและฝ่ายบริหารที่มาจากการเลือกตั้ง) และกิจกรรมที่จะต้องดำเนินการตลอดจนความสัมพันธ์ที่เกี่ยวข้องกับรัฐบาลกลางและองค์กรปกครองส่วน- ท้องถิ่นอื่นๆ รวมทั้งได้ระบุถึงเรื่องการเงินและการบริหารอื่นๆ โดยกำหนดอำนาจหน้าที่ที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พึงดำเนินการ 2 ประการหลัก คือ

    - หน้าที่ในการให้บริการแก่ชุมชน ตลอดจนการออกกฎระเบียบเกี่ยวกับความสงบเรียบร้อยในสังคม

    - หน้าที่ในการดำเนินการ กิจกรรมต่างๆที่จำเป็นทำให้ท้องถิ่นอยู่ได้ อาทิ การออกเทศบัญญัติ นอกจากนี้ ท้องถิ่นยังทำหน้าที่แทนรัฐบาลกลางในกิจกรรมต่างๆ ผู้บริหารท้องถิ่นจึงมีพันธะตามกฎหมายที่จะต้องทำหน้าที่เป็นตัวแทนของรัฐบาลกลางโดยเฉพาะงานที่มอบหมายให้ดำเนินการ เช่น การดูแลและจัดการลำน้ำ และทะเบียนราษฎร์ กล่าวอีกนัยหนึ่ง ท้องถิ่นจะทำหน้าที่เกือบทุกอย่าง ยกเว้นเรื่อง ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ ความมั่นคงแห่งชาติ และการพิจารณาไต่สวนพิพากษาคดี

4. แนวคิดความเป็นเอกภาพหรือมาตรฐานของท้องถิ่น

ถึงแม้การปกครองท้องถิ่นประเทศญี่ปุ่น จะมีขนาดพื้นที่ และประชากรแตกต่างกันอย่างมาก แต่ในด้านองค์กรและภาระหน้าที่แล้ว กฎหมายกำหนดให้มีเอกภาพหรือมาตรฐานเดียวกันใน 2 ลักษณะ คือ

    4.1 คุณภาพและระดับบริการที่ให้แก่ประชาชน ต้องคล้ายคลึงกันทั่วประเทศ สอดคล้องกับแนวทางที่รัฐบาลกลางกำหนด

    4.2 เงื่อนไขสถานการณ์เฉพาะในพื้นที่ใดก็ตาม ต้องได้รับการแก้ไข โดยใช้แนวทางแก้ไขที่เป็นมาตรฐานที่ใช้กันได้ทั่วประเทศ

    ดังนั้น การจัดสรรรายได้จึงต้องให้สอดคล้องกับหลักเอกภาพดังกล่าว โดยกำหนดให้รัฐบาลกลาง จัดสรรรายได้จากภาษีที่เก็บระดับชาติให้แก่ท้องถิ่น โดยพิจารณาจากความสามารถทางการเงินของแต่ละท้องถิ่น อาทิ กรุงโตเกียวมีรายได้มาก จะได้รับการสนับสนุนทางการเงินจากรัฐบาลกลางไม่มากนัก

5. โครงสร้างการปกครองท้องถิ่น

การปกครองของประเทศญี่ปุ่นแบ่งออกเป็น 2 ระดับ คือ ส่วนกลาง และท้องถิ่น สำหรับโครงสร้างการปกครองท้องถิ่น แบ่งออกเป็น 2 ชั้น ได้แก่

5.1 จังหวัด มีจำนวน 47 จังหวัด ทำหน้าที่ในเรื่องที่ครอบคลุมกิจการในภาพรวมของจังหวัด หรือกิจการที่ครอบคลุมพื้นที่หลายเทศบาลตลอดจนกิจการที่จังหวัดดำเนินการแล้วจะคุ้มค่ามากกว่าที่แต่ละเทศบาลจะดำเนินการ เอง โดยมีเทศบาลครอบคลุมเต็มพื้นที่

5.2 เทศบาล แบ่งเป็น 3 ประเภท เรียกว่า เมืองใหญ่ (City หรือ Shi) จำนวน 663 แห่ง ที่เหลือเป็น เมือง (Town หรือ Mashi) และหมู่บ้าน (Village หรือ Mura) จำนวน 2,572 แห่ง รวมเป็นเทศบาลทั้งสิ้น 3,235 แห่ง

เฉพาะเขตจังหวัดโตเกียว มีหน่วยการปกครองท้องถิ่นพิเศษ ที่เรียกว่า Ku จำนวน 23 แห่ง เพิ่มขึ้นบริเวณที่มีประชากรหนาแน่นในโตเกียว

การปกครองท้องถิ่นของประเทศญี่ปุ่น มีการเลือกตั้ง ผู้บริหารและสภาท้องถิ่นในทุกระดับ โดยดำรงตำแหน่งอยู่ในวาระ 4 ปี การปกครองท้องถิ่นแต่ละระดับ มีการแบ่งหน้าที่ความรับผิดชอบแยกกันอย่างชัดเจนตามที่กฎหมายกำหนด การบริหารท้องถิ่นมีความเป็นอิสระพอควรสามารถพึ่งพาตนเองได้โดยเป็นไปตามกรอบแนวทางที่ส่วนกลางกำหนด ทั้งนี้ อำนาจในการวางแผนและกำหนดนโยบายโดยรวมยังเป็นหน้าที่ของรัฐบาลกลาง การกำกับดูแลของส่วนกลางกระทำใน 2 ลักษณะ คือ

- การสนับสนุนด้านการเงิน

- การกำกับดูแลโดยหน่วยงานกลาง

6. การเงินและงบประมาณ

ค่าใช้จ่ายของท้องถิ่นนับว่าสูง ทั้งนี้ ค่าใช้จ่ายรวมของหน่วยการปกครองท้องถิ่นเกือบเท่ารัฐบาลกลาง ถึงแม้สัดส่วนรายได้จากภาษีที่เก็บโดยรัฐบาลกลางและท้องถิ่นจะอยู่ที่ 2 ต่อ 1 แต่รัฐบาลกลางก็ได้โอนเงินให้ท้องถิ่นในรูปแบบการจัดสรรภาษี การโอนภาษี และการให้ความสนับสนุนช่วยเหลือตามโครงการต่างๆให้แก่ท้องถิ่น จึงทำให้สัดส่วนรายได้กลายเป็น 1 ต่อ 2

การเก็บภาษีนั้น ส่วนกลางจะจัดเก็บ

    - ภาษีรายได้

    - ภาษีประกอบการ

    - ภาษีการบริโภค

ส่วนท้องถิ่นจะจัดเก็บ

    - ภาษีการอยู่อาศัย

    - ภาษีการค้า

    - ภาษีอสังหาริมทรัพย์

ท้องถิ่นแต่ละแห่งมีอิสระในการใช้จ่ายภาษีที่ตนเองได้ แต่ต้องอยู่ภายใต้เงื่อนไขที่รัฐบาลกลางกำหนด ทั้งนี้ แนวทางในการกระจายอำนาจต่อไป คือ เพิ่มภาษีที่ท้องถิ่นจะจัดเก็บได้เอง และลดการชี้นำในส่วนของการสนับสนุนจากรัฐบาลกลาง

7. การบริหารงานบุคคล

พนักงานของท้องถิ่น ประกอบด้วย

7.1 พนักงานพิเศษ ได้แก่ พนักงานที่มาจากการเลือกตั้ง (ผู้ว่าราชการจังหวัด นายกเทศมนตรีสภาท้องถิ่น)

7.2 พนักงานจากการแต่งตั้ง ได้แก่ รองผู้ว่าราชการจังหวัด รองนายกเทศมนตรี คณะกรรมการการศึกษา ฯลฯ

7.3 พนักงานทั่วไป ได้แก่ พนักงานที่มีตำแหน่ง ผู้บังคับบัญชา ระดับกรม กอง แผนก และพนักงานปกติ ฯลฯ

การบริหารงานบุคคล เป็นไปตามระบบคุณธรรม ทั้งนี้ สถานะการจ้างงานของพนักงานจะได้รับการประกัน โดยพระราชบัญญัติพนักงานท้องถิ่น หากต้องการร้องเรียนเกี่ยวกับการปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม ก็สามารถร้องเรียนต่อ คณะกรรมการบริหารงานบุคคล อันประกอบด้วย คณะกรรมการบุคลากร หรือ คณะกรรมการความเสมอภาค ได้แล้วแต่กรณี

พนักงานส่วนท้องถิ่นเป็นพนักงานประจำของแต่ละพื้นที่ มักไม่โยกย้ายไปทำงานที่อื่นจนเกษียณอายุ การพัฒนาพนักงานทำในรูปของการฝึกอบรม ซึ่งแต่ละท้องถิ่นดำเนินการเองหรือส่งไปรับการฝึกอบรมที่อื่นๆ การประเมินผลการปฏิบัติงานในตำแหน่งระดับสูงกระทำในรูปของคณะกรรมการ หากเป็นตำแหน่งระดับล่าง ผู้บังคับบัญชาจะเป็นผู้ประเมิน

8. ความสัมพันธ์ระหว่างส่วนกลางกับท้องถิ่น

ตามหลักการทั่วไป รัฐบาลกลางกับรัฐบาลท้องถิ่นต่างต้องพึ่งพาอาศัยกันและทำงานเสริมกัน รัฐบาลกลาง ต้องเคารพความเป็นอิสระของท้องถิ่น แต่สามารถมีอิทธิพลต่อรัฐบาลท้องถิ่นในบางเรื่อง โดยการกำหนดกฎหมายที่วางมาตรฐานให้ปฏิบัติ ทั้งนี้รัฐบาลกลางสามารถแทรกแซงการดำเนินการของท้องถิ่นได้ใน 4 ทาง คือ

8.1 การแทรกแซงโดยกฎหมาย

8.2 การแทรกแซงโดยศาล

8.3 การแทรกแซง โดยฝ่ายบริหาร (มติ ครม.)

8.4 การมอบหน้าที่ในท้องถิ่นดำเนินการ

แต่ทั้งนี้ ปรัชญาพื้นฐานกำหนดให้รัฐบาลกลางต้องเข้าแทรกแซงท้องถิ่นให้น้อยที่สุด และควรเป็นเรื่องการให้คำแนะนำหรือให้การสนับสนุนทางด้านวิชาการและเทคนิคที่จำเป็น เท่านั้น

9. หน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการปกครองท้องถิ่น

กระทรวงกิจการภายใน เดิมคือกระทรวงมหาดไทย ที่มีภารกิจครอบคลุมดูแลทั่วประเทศ ได้ดำเนินการกระจายงานและกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามที่กฎหมายกำหนด ปัจจุบันถือเป็นกระทรวงขนาดเล็ก มีหน่วยงานที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับการดำเนินการของท้องถิ่น ได้แก่

9.1 สำนักบริหารท้องถิ่น มีหน้าที่ดูแลให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยการปกครองตนเอง และรับผิดชอบในการกำหนดเขตพื้นที่ของหน่วนการปกครองท้องถิ่นตลอดจนออกแบบระบบการบริหารท้องถิ่นให้เหมาะสมกับพื้นที่ และเสนอแนะในเรื่องการบริหารงานบุคคลให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

9.2 สำนักการคลังท้องถิ่น มีหน้าที่ดูแลในเรื่องการวางแผนและออกแบบระบบการคลังท้องถิ่น การวิสาหกิจท้องถิ่น ฯลฯ

9.3 สำนักภาษีท้องถิ่น มีหน้าที่ดูแลในเรื่องการวางแผนและออกแบบระบบภาษีท้องถิ่น ฯลฯ

10. คณะกรรมการส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น

เป็นหน่วยงานที่ได้รับการจัดตั้งขึ้นตามกฎหมาย เมื่อวันที่ 3 สิงหาคม 1995 โดยมีภารกิจสำคัญ ในการเสนอแนะต่อรัฐบาลในเรื่องการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น และผลักดันข้อเสนอแนะต่างๆให้บังเกิดผลสำเร็จ จุดมุ่งหมายสำคัญคือ เสนอแนะแนวทางในการโยกย้ายอำนาจและเงินงบประมาณออกจากส่วนกลางไปให้ท้องถิ่น โดยมีหลักการว่า ท้องถิ่นคือตัวแทนของประชาชน และเป็นตัวแทนของรัฐบาลกลางด้วย ดังนั้นท้องถิ่นจึงมิได้เป็นองค์กรเอกเทศ แต่ต้องทำงานให้รัฐตามนโยบายของรัฐบาล ประเด็นการเสนอแนะต่อรัฐบาลที่สำคัญของคณะกรรมการฯ ได้แก่ การยกเลิกระบบการมอบหมายงาน โดยถือความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกลางกับรัฐบาลท้องถิ่น ต้องมีลักษณะของหุ้นส่วนที่มีความเสมอภาคกัน ซึ่งจะต้องค่อย ๆ ปรับปรุงการมอบหมายภารกิจจากรัฐบาลไปให้รัฐบาลท้องถิ่นดำเนินการเองให้มากที่สุด

11. แนวโน้มของการปกครองท้องถิ่นประเทศญี่ปุ่น

ทิศทางของการปกครองท้องถิ่นของประเทศญี่ปุ่น ถูกกำหนดขึ้นจากสถานการณ์ทั้งภายในและภายนอกประเทศที่มีการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว โดยจะมีลักษณะที่

11.1 มีความเป็นอิสระมากขึ้น สามารถพึ่งพาตนเองและกำหนดนโยบายท้องถิ่นได้มากขึ้น

11.2 การกระจายรายได้ให้แก่ท้องถิ่น มีความครอบคลุมและเป็นธรรมมากขึ้น

11.3 มีความเป็นเอกภาพน้อยลง โดยเปิดโอกาสให้มีการจัดการท้องถิ่นที่หลากหลายมากขึ้น

**************************